論基于能力建設的領導績效評估制度

　近二十年來，政府績效評估一直是現代政府管理的前沿課題，我國各級黨委和政府在借鑒西方政府績效評估的有益經驗的基礎上，也積極探索適合我國國情的政府績效評估制度。從我國各種形式的績效評估實踐中，黨委組織部對領導班子和領導干部的績效考核是最為社會關注的一種形式。這與西方的單純組織績效評估有很大差異，主要原因是決定績效的約束機制有所不同，西方國家強調管理主體與客體之間的法律合同關系和績效預算制約，組織績效的好壞是組織行為的結果。而我國更注重上下級之間的領導責任關系，強調“憑政績用干部”的約束機制，“官位”是激勵高績效的實際動力。在我國現行管理體制下，組織績效往往是領導者能力表現的結果，決定組織績效的關鍵是領導班子和領導干部。因此，領導能力與組織績效之間就產生了一種必然的因果關系。中央組織部在2006年下發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，提出了一整套全面考核評價領導班子和領導干部的制度體系。為把組織績效評價與領導個人績效評價統一在一個評估制度框架內，本文試圖探索一種基于能力建設的領導績效考評制度。

　　一、領導績效考評的內涵

　　領導績效是指各級黨政領導班子和領導干部，依據執政黨確立的奮斗綱領和目標，在履行憲法賦予的國家職能和行使公共權力過程中的業績和效果。領導績效考評是指考評機構對領導干部績效能力的考核與評價活動。其內涵是對領導干部在組織群眾實現本地區、本部門既定的規劃和目標過程中，所進行的投入、產出、結果以及由它們所反映出的效率、效力、經濟、公平、質量等維度設置績效指標和標準，并在日常的干部管理和考核工作中圍繞績效指標收集有關領導活動趨向于既定目標的進展情況的信息，從而通過與績效標準的比較，確定領導及其組織的績效表現情況，進而對其績效進行評定和劃分等級。

　　由于領導集體或領導者在一個組織中處于法人地位，他們在組織的行為表現就不是個人的行為表現，而是代表組織的行為表現，他們要對組織的績效負全責。因此，領導績效的本質就是對組織績效所承擔的集體責任和個人責任，或者說是集體貢獻和個人貢獻。相對組織績效來說領導績效是手段，是為組織績效目標服務的?！罢绻胱屗麄兊墓珓諉T更績效化或更結果化，就必須能夠激發他們達到此目的，而且必須能夠衡量這些結果。”［1］因此，領導績效考評既包括對組織的考評，也包括對領導班子和領導個人的考評；既包括了對履行經濟發展和社會管理職能的績效考評，也包括了對黨政機關內部管理的績效考評。

　　領導績效與政府績效有內在聯系，但也不能等同起來。領導績效考評的本質是對領導集體績效能力的科學考量，而非單純地對組織績效任務的客觀評價。因為我們已經假設領導效能決定和影響組織績效，有效的領導活動是政府總體績效的基本保證。所以，領導如何在組織里發揮作用以及何時發揮作用，領導者及其管理制度、領導方式方法和運作情況如何影響著組織的績效表現，是我們研究領導績效考評制度的重點。筆者對領導績效“能力”的理解就是指領導班子和領導成員在履行組織的法定職能中，統籌、發展和控制財政、人力、物力和信息資源的內在能力。［2］也就是領導集體在適當的地點和適當的時間利用適當資源的能力。這種績效能力取決于領導者素質和管理制度的質量：那些擁有得力領導人員和完善管理制度的組織具備很高的績效能力，并且有可能取得更好的組織績效；反之，那些領導人員素質很差而且管理制度不健全的組織則績效能力低下，而且不太可能取得良好的組織績效。如果一個組織沒有這種能力又不去創建這種能力，良好的組織績效就會成為一句空話；同樣，如果我們無法科學評估這種績效能力，不能解釋它與組織績效之間是如何成為正相關或負相關的，那么，評估政府績效也會變得毫無意義，因為，“憑政績用干部”的核心價值是“不斷改善政績”。

　　二、建立領導績效考評體系的原則

　　設計領導績效考評體系，必須確立領導績效是一個更加系統和綜合的概念，該體系應是一個能夠反映公共管理多元目標的價值標準體系，而不是傳統的單一“效率取向”。因此，須遵循以下四個原則：

　　1. 價值導向原則

　　領導的績效反映的不是一般的管理效率，而是反映了對較高價值的管理效益的追求。一定的績效總是與一定的價值目標相聯系的，績效的本質是實現組織目標的產出，是表明達到組織目標的成功度，因此，領導干部創造績效的過程，就是追求組織目標的過程。遵循價值導向原則，就要求我們設計考評指標體系必須把著眼點放在現階段社會發展正面臨和所要解決的主要社會矛盾上，而不是面面俱到，事無巨細。社會主要矛盾不同，社會發展的整體價值取向就不同，評估領導績效的指標體系也就不同。黨的十六大確立的執政為民思想和以人為本的科學發展觀，表達了執政黨和廣大人民群眾的基本社會價值取向，這一社會價值取向對績效考評指標體系的確定起著決定性作用，指標體系的設計必須從總體上反映中央提出的堅持科學發展觀和堅持“五個統籌”的原則。

　　2. 合法性原則

　　黨和國家機關的工作績效，是管理主體依據憲法和行政法規賦予的國家職能和公共權力依法執政的結果。它主要體現在兩個方面，一是機關在履行公共管理職能中所產生的工作效率和工作成果，它主要表現為行政投入和行政產出的關系；二是機關所提供的公共產品和公共服務所產生的社會效益和社會影響，它主要表現為公共供給與公共需求的關系。擔負領導職務的高中級公務員在這兩個方面都負有重要的政治責任和法律責任。領導績效的所有表現應該都看作是有法可依和依法授權的組織作為，絕不是一種個人的隨意作為，也不是像企業那樣可以自負盈虧的市場行為。

　　3. 職能依據原則

　　在社會主義市場經濟條件下，我國政府正逐步從過去“無所不能”向“有限責任”轉變，更多地強調向社會提供公共服務，滿足社會的公共需求。強調政府在市場經濟中要做到有所為有所不為，主要通過政策服務等手段進行宏觀調控，簡化行政審批，強化宏觀管理職能，弱化微觀管理職能，將該由社會組織行使的職能轉交給社會組織，使市場和政府各自處在一個適當的位置。我們在設計績效考評指標體系時要充分考慮轉變政府職能的要求，把握好績效的標準問題，主要指標必須是履行黨政領導職能的績效，而不能把全社會各種組織特別是需要企業和市場發揮作用的項目和指標，再全部背在自己身上。

　　領導的職能有層級的差別，也有專業分工的不同，這樣就形成了縱向的中央政府和各級地方政府，橫向的政府職能部門，如衛生部門、環境保護部門、教育部門等。因此，管理主體不同，即公共服務供給者不同，意味著它們所管理的公共事務的性質、內容和方式就不同。它們的績效目標、進行績效評估時所劃分的評估項目也不同?？冃繕撕驮u估項目不同就會有不同的評估標準。

　　4.公眾滿意原則

　　領導活動是否相對地滿足了社會公眾的需求是領導績效考評的一個重要依據，也是設計指標體系必須遵循的準則。社會公眾滿意度在設計指標體系中主要體現在兩個方面：一是黨政機關和領導干部的工作，能否滿足廣大公眾的利益需求，其程度總是相對的。這種滿足的程度可劃分為滿意、比較滿意、不滿意等。同時，處于不同滿足程度層次上的社會公眾的人數也是相對的。二是領導活動過程中如何對待和處理群眾反映強烈的社會問題。這個問題與社會公眾的滿意度也密切相關。領導是否建立了與社會公眾之間進行信息交流與溝通的渠道和機制、是否及時解答和處理社會公眾反映的問題，這都應作為考評指標體系的重要系數。因為，領導績效考評的過程就是通過評定與劃分績效的不同等級，來改善和回應社會公眾對領導干部有效監督和批評的過程，也是提高領導效率、能力、服務質量和公共責任的過程。

　　三、績效考評的主體和機構

　　領導績效考評的主體從廣義講，是指凡依法對公職人員享有管理權、監督權、選舉權、批評權、罷免權的組織和社會成員，都有權利對領導績效進行考核與評價。從狹義上講，績效考評主體是特指領導干部的任命機關、主管機關和監督機關。本文主要從狹義角度分析考評主體和機構的作用?？荚u主體和機構常常因考評的目的、內容、形式的不同而確定。科學界定領導績效考評主體，健全考評機構，是建立領導績效考評體系的組織保障。

　　1.干部任免機關的績效考評

　　干部任免機關對領導干部負有選拔和管理的責任，領導績效考評既是干部管理的重要內容，又是干部選拔的主要依據。領導干部的任用形式和任免機關不同，績效考評的方式也有所不同。選任制領導人員的績效考評，分別由選舉機構和管理機構負責。選舉機構的績效考評是代表民意，反映社會滿意度的監督權利和民主形式，如許多省市人民代表大會常務委員會專門對政府、法院、檢察院領導人員進行任期內的績效述職和評議，并以投信任票方式確定績效優劣程度，提出褒獎意見。目前我國各類公職領導人員的選舉機構對選任人員績效的考評重視還不夠，代表的主體作用發揮不夠，績效考評的體系不健全，方法不科學，考評的效果不明顯。干部管理部門的績效考評，主要是為了換屆選舉，調整領導班子，推薦優秀人才，結合領導干部的全面考核進行的。考核績效是更好地鑒別干部德才素質的主要手段，對干部創造績效有著直接的激勵和制約作用。委任制和聘任制領導干部的績效考評，一般是由干部管理部門按照年度考核的規定、結合年終工作總結進行的。

　　2.業務主管機關的績效考評

　　業務主管機關是指領導干部直接向其負責、接受其領導的工作上級，既有按業務管理建立的領導關系，也有按屬地管理建立的領導關系。業務主管機關的績效考評，以對組織績效的考評為主，一般不直接對領導個人績效作出評價。對組織的績效考評主要以業務職能為依據，建立相應的考核指標體系，并與年初下達計劃、建立目標責任制、定期檢查督導、年終工作報告是結合在一起進行的，通常也稱績效管理系統。實行行政首長負責制的領導干部和實行委員會制的領導班子，都要對組織績效全面負責，組織績效好壞與領導責任直接相關，同時也直接影響干部選拔任用。因此，政府應盡快建立一套科學的組織績效考評系統，領導績效考評工作可以納入組織績效考評系統，作為其中一個子系統運行。由于多數領導干部具有業務和屬地這樣雙重管理體制關系，以及管事與管人的制度脫節問題，在組織績效考評中也反映出目標的多重性、指標的差異性以及實施的協調性、考評的權威性不夠等困難。

　　3.監察審計機關的績效監督

　　監察審計機關是從行政監督的角度實行問責和審查績效。紀檢監察機關針對領導干部勤政廉政的績效表現開展監察監督活動，目前我國許多地方推行的效能監察可以說是領導績效考評的一種特殊形式。其主要特殊之處在于它的問題導向。這種問題導向既表現在效能監察的違紀違規方面，又表現在效能監察的工作方式和結果方面。就違紀違規方面而言，效能監察雖然涵蓋效率、效果、質量等組織績效的諸多方面，但側重于查找領導和管理中存在的違紀違規問題。違紀違規問題導向，決定了效能監察采取立項檢查、立案調查、受理投訴等方式開展工作。從結果利用的角度來看，效能監察體現了紀檢監察機關作為行為主體的特征。在處理違紀、違規和低效等問題的同時，利用發送《監察建議書》、《監察通知書》等形式，幫助監察對象完善規章制度，并監督檢查制度和措施的貫徹落實?；趩栴}導向，效能監察必然選擇中心工作、熱點問題和問題比較多的領域和環節立項，覆蓋面比較小，并非對領導績效的系統全面的評價。

　　審計部門針對機關的財務管理專項績效進行審計，是機關財務績效考評的一種形式。它以加強支出管理、提高財政資金使用的有效性為目標，對計劃／項目資金的來源、支出的合理性、管理的規范性進行考評。對領導干部來說，主要是離任審計，對其任職期間資金來源、使用的合法性與合理性，進行檢查評估。審計監督部門應建立健全領導績效審計問責制度，通過對一系列績效指標進行評價，跟蹤資金流向，定期向社會發布績效考評的相關信息，促使資金使用單位嚴格執行預算，加強對財政資金使用過程和效果的監管。同時，通過年終績效審計，將部門的績效計劃執行情況向社會披露，從而提高財政資金使用及管理的透明度，敦促部門提高管理水平和資金使用效益。

　　四、領導績效考評的指標體系和評價標準

　　績效考評系統的核心是考核指標體系和評價標準。一個設計良好的績效考評指標體系是全面正確衡量黨政領導機關和領導干部工作的尺度，它將清楚地表達領導工作的目的和目標，定義提供的產出和結果，并指定這些產出和結果所期望的質量等級。

　　建立領導績效考評指標體系，是一個評價事與評價人、評價組織與評價個人有機結合的綜合評價系統。組織績效考評是以組織承擔的管理職能和目標任務為基本依據，領導績效考評則以任期內的目標責任為基本依據，這兩者之間既有聯系又有區別。從績效目標來說是一致的，組織目標就是領導目標，這與一般個人績效目標是不同的。但考評組織績效的目的是促進組織效益的最大化，而考評領導績效的目的是促進領導效益的最大化。組織績效關注的是組織履行法定職能的表現，要求組織行為的理性化、合法化與規范化，行為規范和運轉協調是組織效率的保障。領導績效則更加關注領導者的理性行為和主觀能動作用，強調領導干部的創造性活動，以解放思想、開拓創新、帶領群眾實現既定目標為導向。同時，領導績效考評的主體不同，指標設定也有很大差異。所以領導績效相比組織績效更富有彈性特點和應變特點。因此，設計考評指標體系既要考慮領導履行組織職能的基本考評指標，又要有鼓勵領導變革創新的動態考評指標；既要有規范領導的通用性考評指標，也要有反映領導角色差異的特殊性考評指標；既要有任免機關和業務主管部門規定的任期考核指標，也要有管理和服務對象的滿意度指標；既要有定性考評指標，也要有定量考評指標。綜合以上各種因素，我們認為領導績效考評指標設計應以通用性指標為基礎，以管理職能為依據，以服務社會和服務群眾為導向。結合歐盟公共部門中績效考評的通用評價模型（CAF），本文把該考評指標分為領導作用指標與領導結果指標兩大類：

　　1.領導作用指標

　　領導作用指標是指領導集體和個人為促進組織績效，實現組織目標所投入的管理要素。具體包括領導職能、戰略與規劃、人力資源管理、發展協調公共關系、管理創新五項指標。

　　標準一：領導職能。指領導者如何明確組織發展方向，確定并積極實現組織的使命和遠景目標，確立組織長遠發展所需要的價值觀，并能夠根據實際需要不斷完善和優化組織管理體系，以身作則，調動群眾積極性，發展組織與社會各種相關組織的關系，為實現組織目標提供有力的資源保障，清除各種障礙。

　　標準二：戰略與規劃。依據組織職能，能夠透徹地了解社會和公眾近期與長遠的公共需求，明確社會發展戰略，確立、審查、并貫徹組織的戰略和規劃，制定相關政策、計劃和方案實現其使命和遠景目標。

　　標準三：人才資源管理。根據組織戰略和規劃，規劃、管理、改善人力資源，培養開發各類人才的知識和全部潛力，通過對話和授權提高人才的參與度，并對此進行合理規劃，以便支持組織的政策和戰略及人員的有效運轉。

　　標準四：發展協調公共關系。為實現組織的使命，確立和設計組織在社會的良好形象，明確發展和維護重要的合作伙伴關系，以支持其政策和戰略以及程序的有效運轉；建立與社會組織及公民的溝通渠道，支持和動員社會的廣泛參與和有效監督。

　　標準五：管理創新。改善管理方式和管理手段，優化組織結構，重組業務流程，發展電子政務，降低行政成本，完善財務和預算管理，提高管理效益。

　　2.領導結果指標

　　領導結果指標是指領導作用對組織績效所產生的影響及效果。具體包括群眾滿意度、社會貢獻度、主要績效的成果、公共支出效果、組織發展的效果五項指標。

　　標準六：群眾滿意度。指組織在滿足服務對象和群眾的需求與期望方面取得的結果。如公眾對組織績效的總體滿意水平，辦事的友好和公正度，反映靈敏度和積極的行動，處理個別情形的靈活度和能力，政務公開，服務承諾的效果，給群眾生活質量帶來的影響等。

　　標準七：社會貢獻度。指組織在滿足社會的整體需要和預期方面取得的結果以及所產生的影響。維護社會和諧所做出的努力貢獻，對公共危機的應對和處置結果，組織活動是否對公民造成侵擾和損害，確保公民的生命財產的安全。對于群眾的民主意識、維權行為和社會參與的支持度。

　　標準八：主要績效結果。指領導班子和領導成員在完成組織計劃、任務，實現任期主要目標，以及滿足的社會需求和社會發展方面取得的關鍵結果。如按職能提供公共產品和服務方面的實際效果，市場監管的能力，滿足和平衡群眾利益需求的能力，維護社會穩定的能力，依法行政的能力。

　　標準九：公共支出效果。包括遵守預算的程度，財務目標完成度，滿足和平衡財務利益的能力，有效使用運轉資金的能力，財務審計和檢查的頻率和結果，精打細算并強調風險意識的財務管理措施等。

　　標準十：組織與人員發展效果。改進與創新組織戰略、組織結構、組織效能、思想作風方面的成績，更好地使用信息技術，確定目前個人和組織在知識、技能和態度方面的能力狀況，制定和宣傳符合組織和個人需要的培訓計劃。正確處理組織內部的平等機會和待遇公正問題，發揚民主，支持公務員參與決策的程度，參與績效改進活動的程度，協商和對話機制。

　　上述指標體系，可視為一個通用管理考評指標體系，重點強調的是管理績效和服務績效，通過領導作用的有效發揮使組織目標順利實現，并取得良好的組織效益。在各項標準中，根據組織的不同職能，可設定具體的二級指標，每項指標可視不同要求予以量化，但并不要求都必須量化，關鍵是指標描述的清晰化，質量標準的具體化。

　　五、績效考評的形式、程序和步驟

　　領導績效考評一般分為兩種形式，即任期績效考評和年度績效考評。任期績效考評主要是針對選任制領導干部的任期目標和責任，以及結合換屆選舉考察人選進行的考評工作；年度績效考評主要是結合公務員年度考核，針對各級領導干部以績效為重點的考評工作。以上兩種形式在我國現行的干部考核制度中，并不是獨立存在的績效考評形式，而是與考核既定的時間內干部的各方面表現結合在一起的。從建立和完善領導績效考評制度的角度看，由于黨政機關的績效本質上是一種法定的責任績效，其形式必然與干部的任期以及任期責任一致起來。因此，領導績效考評應同組織績效考評結合在一起進行，并且同干部的選拔考察，年度的全面考核相對分開，以保證績效考評的公正客觀，減少其他因素的干擾，真正做到評價績效只對事不對人，不因人的其他表現隨意擴大或縮小績效指標和評價標準。領導績效考評主要是收集分析現實的投入信息、產出信息和評價信息的過程，而歷史的信息只能做為參考，要確保這些信息的客觀性、完整性和準確性，考評組織過程的公開化、程序化就至關重要。根據我國干部績效考評的實踐經驗，以及借鑒國外的成功做法，領導績效考評的基本程序和步驟，應考慮以下十個方面：

　　1.成立考評組織。由干部主管機關牽頭成立領導干部績效考評組織，包括績效考評專家組，委托社會專業調查評估機構，明確考評組織的權利和責任。

　　2.提出績效目標。領導干部上任后應在規定的時限內向任免機關和主管機關提交任期目標責任書，正職行政領導還應提交本地區或本部門的年度績效計劃和年度績效預算。

　　3.績效風險評估?？荚u機構或委托專業機構依據績效計劃內容，對考評對象的績效能力、績效環境進行可行性評估和績效風險評估，評估后雙方充分溝通意見，明確績效協議主要內容和責權利關系。

　　4.確定績效責任。經法定機構核準后，被考評人與主管領導簽署一份績效協議書，確立雙方的績效責任關系。

　　5.制定與公布考評目標?？荚u機構依據年度績效計劃和年度績效預算以及績效協議內容，確定考評目標、重點內容、考評方式和方法。并在規定的時限內，通過媒體公布主要領導干部的任期目標和績效計劃，增強透明度，以利于社會監督。

　　6.績效檢查?？荚u機構或委托專業機構對考評對象實行績效過程信息跟蹤，定期對考評對象的工作績效情況，進行公開的實地檢查了解，并收集群眾的反饋意見，同時要與考評對象溝通意見，聽取他們的困難和要求，必要時，對計劃進行適時調整。預算部門應根據績效計劃和執行的情況，嚴格控制預算，確保資金的有效使用。

　　7.年度考評和任期考評。考評機構要向社會公布考評內容、對象、方法，并利用信息網絡廣泛收集相關評價信息。有關考評機構要依法組織社會范圍的民主評議或滿意度測評。有條件的應聘請有關專家進行專項績效分析評估。

　　8.考評等級的評定。領導績效的等級評定應以組織績效的等級為參照，并結合年度干部考核，綜合平衡確定。

　　9.考評結果使用?？荚u結果要與行政問責、獎勵制度結合起來，并作為選拔使用和監督管理干部的基本依據?？荚u機構要對完成績效目標的領導干部給與適當的物質和精神獎勵，并引導媒體廣泛宣傳，樹立先進典型。沒有實現績效目標的干部，要按行政問責制的規定，提出批評和相應的處罰。

　　10.績效總結。考評機構應責成被考評人認真總結完成績效的成功經驗，查擺不良績效的原因和責任，并提出改進方案和措施，以正式文本形式報告考評機構和上級機關。

　　總之，政府績效評估作為一種管理理論和方法的創新，是伴隨著各國政府行政改革的進程并在特定環境下不斷發展完善的。目前這項活動在我國尚處在探索階段，無論是理論研究還是實踐積累都還不夠成熟。筆者認為當前應著眼于實際應用和總結，探索多種模式的績效評估體系，不斷提高績效評估的能力，在實踐中逐步加以規范化和制度化。（吳江）

來源：中國行政管理